Fjárlagafrumvarp ríkisstjórnarinnar var kynnt í nýliðnum mánuði. Ég hef stundað það síðastliðin ár að reyna að greina þessa mörg hundruð blaðsíðna súpu á mannamáli og draga það helsta sem hefur áhrif á fólk út úr henni. Hér er greining þessa árs:

Meiri halli en lagt var upp með

Ríkisstjórnin lagði fram fjármálaáætlun fyrir árin 2025-2029 í apríl. Þar kom fram að halli ríkissjóðs ætti að helmingast á næsta ári, fara úr 49 milljörðum króna í 25 milljarða króna. Samt sem áður var gert ráð fyrir að það yrði líka halli árin 2026 og 2027. Gangi sú áætlun eftir hefur þá verið hallarekstur á ríkissjóði í níu ár í röð. Hallinn hefur hlaupið á mörg hundruð milljörðum króna á þessu tímabili.

Á þeim örfáu mánuðum sem liðnir eru síðan í apríl hefur staðan versnað umtalsvert, aðallega vegna þess að verðbólga hefur verið þrálátari en stjórnvöld reiknuðu með. Samkvæmt fjárlagafrumvarpinu á hallinn á ríkissjóði að verða 41 milljarður króna á næsta ári að óbreyttu og útgjöldin eru áætluð samtals 1.498 milljarða króna.

Stærsta ástæðan fyrir aukna hallanum er vegna þess að áætluð vaxtagjöld ríkissjóðs hækkuðu um næstum tólf milljarða króna á þeim fimm mánuðum sem liðu síðan að fjármálaáætlunin var birt. Það er vegna „hærri verðbóta verðtryggðra lána og hærri vaxta óverðtryggðra lána“. Alls mun ríkissjóður að óbreyttu greiða um 98 milljarða króna í vexti á næsta ári. Það þýðir að tæplega sjö af hverjum þeirra hundrað króna sem eytt verður úr ríkiskassanum fara í að greiða vexti af lánum. 

Önnur leið til að horfa á þetta er sú að vaxtagjöld verða þriðji stærsti einstaki útgjaldaliður ríkissjóðs á næsta ári. Einungis lífeyristryggingar, 187 milljarðar króna, og framlög til rekstur Landspítalans, 114 milljarðar króna, skáka þeim.

Skuldirnar hækka

Vegna mikillar skuldsetningar síðustu ára er vaxtakostnaður Íslands orðinn einn sá hæsti í Evrópu, en hlutur verðtryggðra lána er að jafnaði um 20 til 30 prósent af lánasafni ríkissjóðs. Kostnaður vegna þeirra lána hækkar mikið í hárri verðbólgu líkt og verið hefur undanfarin misseri á Íslandi.

Skuldirnar aukast líka umtalsvert, um 58 milljarða króna milli ára, og verða 1.906 milljarðar króna í lok árs 2025. 

Ef íbúum fjölgar jafn mikið í ár og þeim gerði í fyrra verðum við rúmlega 392 þúsund talsins í lok yfirstandandi árs. Hvað er þá hver íbúi landsins að greiða í afborganir á ári vegna skulda ríkissjóðs að meðaltali? Sirka 250 þúsund krónur á ári. 

Skuldahlutfall ríkissjóðs – hlutfall heildarskulda af tekjum hans – verður samkvæmt þessu um 132 prósent í lok árs 2024, en var 126 prósent í lok árs í fyrra. Til samanburðar var skuldahlutfall A-hluta Reykjavíkurborgar, þess hluta sem fjármagnaður er með skattfé og margir stjórnmálamenn tala um eins og sé að fara á hausinn, 113 prósent í lok árs 2023. Vert er þó að taka fram að ríkið getur prentað peninga og hefur mun víðtækari, og ódýrari, leiðir til að afla tekna en sveitarfélög.

Undir skuldareglu ef bankahlutur er seldur tvisvar

Árið 2015 voru sett lög um opinber fjármál. Á meðal þess sem var innleitt með þeim var svokölluð skuldaregla. Samkvæmt henni mega heild­ar­skuldir rík­is­sjóðs, að frá­töldum líf­eyr­is­skuld­bind­ingum og við­skipta­skuldum og að frá­dregnum sjóðum og bankainn­stæð­um, ekki fara yfir 30 pró­sent af vergri lands­fram­leiðslu. Þetta er önnur leið en hér að ofan til að reikna skuldahlutfall. Þegar kórónuveirufaraldurinn skall á var sú skuldaregla tekin úr sambandi og skuldir ríkissjóðs hafa verið yfir því marki síðan 2019. Samkvæmt fjárlagafrumvarpi næsta árs verðum við það áfram. 

Að teknu tilliti til fyrirhugaðrar sölu á 42,5 prósent eignarhlut ríkisins í Íslandsbanka – sem er gert ráð fyrir að skili 48,3 milljörðum króna í ár og 51,8 milljarði króna á næsta ári – er stefnt að því að þetta hlutfall fari niður í rúmlega 31 prósent í lok næsta árs. 

Hér vandast málið þó aðeins. Það er vissulega búið að samþykkja lög um nýtt fyrirkomulag á sölu á Íslandsbanka sem kemur í veg fyrir að næsta sala verði jafn agalegt, og ólögmætt, klúður og sú sem fór fram í apríl 2022. Og það er búið að ráða ráðgjafa til að halda utan um hana. En það er lítið eftir af árinu 2024 til að selja fyrri helminginn af eftirstandandi eign og samkvæmt fjárlagafrumvarpinu sjálfu stendur til að selja seinni helminginn á síðari hluta ársins 2025. Miðað við yfirlýsingar Svandísar Svavarsdóttur, sem verður nær örugglega orðin formaður Vinstri grænna eftir næstu helgi, þá verður kosið í síðasta lagi næsta vor. Það mun því að óbreyttu koma í hlut annarrar ríkisstjórnar en þeirrar sem nú situr að taka ákvörðun um að minnsta kosti seinni söluna. 

Það þarf alltaf að tala aðeins um ÍL-sjóð

Svo verður að taka fram að það er ansi margt undanskilið þegar þetta skuldahlutfall er reiknað. Til dæmis einn stærsti myllusteinninn utan um háls ríkissjóðs, skuldir ÍL-sjóðs. Um er að ræða afleiðingu af því þegar þáverandi stjórnvöld ákváðu árið 2004 að leggja niður húsbréfakerfið svokallaða og taka upp nýtt íbúðalánakerfi sem fól í sér að Íbúðalánasjóður gaf út skuldabréf sem nutu einfaldrar ríkisábyrgðar en sem sjóðurinn sjálfur mátti ekki greiða upp fyrr en þau voru komin á gjalddaga, sem eru allt til ársins 2044. Eftir að samkeppni jókst á íbúðamarkaði greiddu margir upp lánin sín hjá sjóðnum og árið 2019 voru skuldabréfaflokkarnir færðir úr Íbúðalánasjóði inn í nýjan sjóð, ÍL-sjóð, sem ríkið er í ábyrgð fyrir. Skuldir hans eru nú miklu meiri en eignir.

Ríkisábyrgð vegna skulda ÍL-sjóðs er raunar langstærsti hluti veittra ábyrgða ríkissjóðs, eða 88 prósent. Næst á eftir koma ábyrgðir vegna skulda LÍN, sem eru sjö prósent, og Landsvirkjunar, sem eru þrjú prósent. Í fjárlagafrumvarpinu segir orðrétt: „Þróun efnahags ÍL-sjóðs er mikilvægur óvissuþáttur í langtímaþróun skulda ríkissjóðs.“ 

Þetta er ekki ofsögum sagt. ÍL-sjóður tapaði 23,5 milljörðum króna árið 2023, samanborið við 30,1 milljarðs króna tap árið 2022. Eigið fé ÍL-sjóðs var neikvætt um 254 milljarða króna um síðustu áramót og upplausnarvirði eigna og skulda hans á þeim tíma, sem endurspeglar skuldbindingu ríkissjóðs vegna ábyrgðar hans á skuldum sjóðsins, var metið neikvætt upp á 128 milljarða króna. Staðan hefur án nokkurs vafa versnað síðan þá enda hefur verið áætlað að kostnaður við uppgjör á ríkisábyrgð aukist um 1,5 milljarða króna hið minnsta með hverjum mánuði sem líður.

Í fjárlagafrumvarpinu segir að útlit sé fyrir 17,9 milljarða króna neikvæða afkomu á næsta ári og að um nokkurt skeið hafi verið stefnt að úrvinnslu sjóðsins með það að markmiði að loka honum. „Hefur helst verið horft til þess að ná því fram með samkomulagi við kröfuhafa, sem einkum eru lífeyrissjóðir. Fyrr á árinu var greint frá því að formlegar viðræður væru hafnar við stóran hluta kröfuhafa.“

Það er vert að gefa því gaum að í aðdraganda þeirra formlegu viðræðna, raunar degi áður en tilkynnt var um þær, voru birt drög að frumvarpi um sölu á hlutum ríkisins í Íslandsbanka þar sem tiltekið var að lífeyrissjóðum verði gert kleift að greiða fyrir hluti í Íslandsbanka með ÍL-sjóðs­bréf­um. Gangi það plan eftir munu þó færri krónur skila sér í ríkissjóð til að greiða niður þær skuldir sem eru undir við útreikning á skuldareglu. Það er enda ekki hægt að nota hverja krónu oftar en einu sinni.

Í hvað er verið að eyða?

Heilt yfir er ekki mikið nýtt að frétta. Að mestu er einfaldlega haldið áfram eins og verið hefur í útgjöldum flestra málaflokka. Hlutfallslega bætist mest við útgjöld utanríkisráðuneytisins vegna aukins stuðnings við Úkraínu og útgjöld menningar- og viðskiptaráðuneytisins, aðallega vegna hækkunar á endurgreiðslu til kvikmyndagerðar. Aðgerðir stjórnvalda í tengslum við gerð kjarasamninga á almennum markaði deilast niður á ýmis ráðuneyti og vega samanlagt þyngst í eyðsluaukningu. Þar er til dæmis um að ræða hækkun barnabóta, aukinn stuðningur við leigjendur, hærri fæðingarorlofsgreiðslur og gjaldfrjálsar skólamáltíðir grunnskólabarna, en samanlagt er kostnaður vegna þessara aðgerða er áætlaður um 14 milljarðar króna á næsta ári. 

Vöxtur heildarútgjalda samkvæmt frumvarpinu er fjögur prósent miðað við endurskoðaða áætlun um útgjöld ársins 2024, að launa- og verðlagsbreytingum milli ára meðtöldum. Í krónum þýðir það að eyðslan fer upp um 61,7 milljarða króna á milli ára. Gangi það eftir verður það verulega undir sögulegu meðaltali útgjaldavaxtar að nafnvirði frá 2012, sem er um sjö prósent.

Það verður líka að taka með í reikninginn að á síðustu tveimur árum hefur fallið til mikill kostnaður vegna fjölbreyttra stuðningsaðgerða við Grindavík. Hann er metinn á um 80 milljarða króna á árunum 2023-2024 en aðgerðirnar felast einkum í stuðningi til launagreiðslna, rekstrarstuðningi til fyrirtækja, sértækum húsnæðisstuðningi, byggingu varnargarða og kaupum Fasteignafélagsins Þórkötlu á íbúðarhúsnæði í Grindavík. Gert er ráð fyrir því að þau útgjöld minnki verulega milli ára, og að mörg úrræðin taki einfaldlega enda. 

Frá því að fjármálaáætlun var lögð fram í apríl munu frumgjöld vaxa um 18 milljarða króna. Þar vegur þyngst aukið framlag til reksturs almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu sem nemur 2,2 milljörðum króna til að mæta 33 prósent nýsamþykktri ábyrgð ríkisins á rekstri Strætó sem ákveðin var í uppfærðum samgöngusáttmála höfuðborgarsvæðisins. Vaxtagjöld eru svo, líkt og áður sagði, tólf milljörðum krónum hærri eg gert var ráð fyrir í vor. 

Það er mikið talað um að þetta sé allt ófjármagnað

Þar er meðal annars átt við að það séu ekki sóttar nýjar tekjur, til dæmis með aukinni skattlagningu, til að standa undir nýjum og umfangsmiklum útgjöldum. Til að fjármagna stórtækar aðgerðir sem hafa beinst aðallega að barnafólki og Grindvíkingum á til að mynda að grípa til þess sem kallað er „sérstæðar ráðstafanir“. Þær eiga að skila því að útgjöld ríkissjóðs minnki um 17 milljarða króna frá fyrri áætlun og af þeirri upphæð séu 17 milljarðar króna varanleg lækkun. 

Stærsti hluti þessarar upphæðar fellur til vegna þess að gildistöku nýs örorkulífeyriskerfis verður frestað. Það átti að taka gildi um næstu áramót en á nú að taka gildi 1. september 2025. Þessi frestun lækkar þær greiðslur sem öryrkjar hefðu annars fengið út úr kerfinu á næsta ári um 10,1 milljarð króna. 

Auk þess á að draga úr umfangi hins svokallaða „almenna varasjóðs“ innan ríkissjóðs, sem er sjóður upp á nokkra tugi milljarða króna á ári sem stjórnvöld geta eytt í hvað sem er. Þessi skúffupeningasjóður mun, samkvæmt frumvarpinu, verða um 17,7 milljörðum krónum lægri á næsta ári en í ár. Hér er þó ekki um beint aðhald eða niðurskurð að ræða heldur ákvörðun um að setja minni pening í sjóð sem ráðherrar hafa, meira og minna, getað eytt í hvað sem er. Til viðbótar eiga „sértækar fjárráðstafanir“ og „afskriftir skattkrafna“ að skila 17,8 milljarða króna aðhaldi. Allt eru þetta bókhaldsleg atriði, ekki nýjar tekjur.

Þá hefur ekki tekist að nota alla þá peninga sem settir hafa verið í byggingu nýs Landspítala og fjárfestingarheimildir hafa safnast upp. Það gaf tækifæri til að „hliðra“ framlagi til verkefnisins milli ára. Sem þýðir að það þarf ekki að setja jafn marga peninga í það á næsta ári og stóð til. Auk þess verður framlagi til frekari lækkunar á greiðsluþátttöku sjúkratryggðra frestað og dregið verður úr framlögum til starfsmanna þingflokka og stjórnmálaflokka. Þegar nánar er að gáð þá lækka framlögin til stjórnmálasamtaka þó ekki mikið. Þau fara úr rúmlega 692 í 622 milljónir króna, sem er lækkun upp á 70 milljónir króna. Það er ígildi tveggja herbergja íbúðar við Boðagranda í Reykjavík.

En er ekki verið að afla neinna nýrra tekna?

Til að styðja við kjarasamninga var ákveðið að hækka svokölluð krónutölugjöld um einungis 2,5 prósent, eða vel undir því sem verðbólga hefur verið. Þar er aðallega um að ræða gjöld á áfengi, tóbak og bensín/dísilolíu. 

Það verður þó að taka tillit til þess að samhliða er ríkið að skipta um kerfi til að rukka bensín og dísil-bíla fyrir að nota samgöngukerfin. Í stað þess að taka um og yfir helminginn af hverjum seldum jarðefnaeldsneytislítra í gegnum sértæk vörugjöld sem leggjast þar á verður tekið upp hið svokallaða kílómetragjald, sem eigendur rafbíla eru þegar farnir að greiða. Þetta mun skila auknum álögum, heilt yfir, á þá sem nota jarðefnaeldsneyti og auka tekjur ríkissjóðs um átta milljarða króna milli ára að óbreyttu. Samhliða munu tekjur af ökutækjum og eldsneyti, sem er ætlað að standa undir sjálfbæru viðhaldi og nýjárfestingum í samgöngukerfum samhliða orkuskiptum til framtíðar, en hafa hríðfallið á undanförnum árum, aftur fara upp í 1,7 prósent af vergri landsframleiðslu, sem var sögulegt meðaltal áranna 2010–2017. 

Þessi breyting er þó, líkt og nær allar boðaðar skattkerfisbreytingar, sem stendur ólögfest. Einu lögfestu breytingarnar eru hækkun tekjuskatts á lögaðila úr 20 í 21 prósent sem á að skila 6,7 nýjum milljörðum króna í kassann. Vert er að minna á að þessi aðgerð er einskiptisaðgerð. Hún á að ganga til baka eftir eitt ár. 

Aðrar ólögfestar breytingar sem reiknað er eru ágreiningsmál innan ríkisstjórnarflokkanna. Veiðigjöld eiga að hækka um tvo milljarða króna, en sú hækkun byggir á frumvarpi unnið upp úr Auðlindunum okkar sem eru lykilmál fyrir Vinstri græn en mæta harðri andstöðu innan Sjálfstæðisflokks. Þar er líka að finna aukna gjaldtöku á fiskeldi sem er mjög heit kartafla innan stjórnarflokkanna og boðaðar en óútfærðar breytingar á gjaldtöku á ferðaþjónustu sem á að byggja á nýlegri ferðamálastefnu

Þá er óljóst gefið til kynna að farið verði í breyttar reglur um reiknað endurgjald, sem þó eiga bara að skila 500 milljónum króna. Alþýðusamband Íslands hefur áður metið að slík breyting, sem myndi meðal annars láta þá sem telja fram launatekjur sem fjármagnstekjur borga útsvar til sveitarfélaga, gæti skilað hinu opinbera, ríki og sveitarfélögum, um tíu milljörðum króna á ári á núvirði. Í fjárlagafrumvarpinu er mjög loðin setning um þessa boðuðu breytingu, sem hefur staðið til að framkvæma áratugum saman en hefur mætt andstöðu innan raða Sjálfstæðisflokks. Hún er svona: „Jafnframt er fyrirhuguð vinna til að varna mismunun í skattlagningu. Vinnan snýr að því að við þær aðstæður að framteljandi hefur nær eingöngu fjármagnstekjur sér til framfærslu verði litið svo á að tiltekin fjárhæð eða hlutfall teknanna verði talið fram sem laun í skattframtali og þannig leggist útsvar á þann hluta við álagningu opinberra gjalda en ekki innan staðgreiðsluársins.“

Fjármagnstekjuskattur á að skila 67,5 milljörðum króna í ríkiskassann, erfðafjárskattur 12,4 milljörðum króna, og lækkar milli ára, og bankaskatturinn, sem leggst á skuldir banka yfir 50 milljörðum króna og var lækkaður myndarlega á faraldurstímum, á að skila tæplega 6,7 milljörðum króna. Hann hækkar samkvæmt því einungis um 100 milljónir króna frá því sem er áætlað að hann skili í ár. 

Svo er krónunni hampað

Í fjárlögunum eru alltaf skýringar og réttlætingar á veseni. Í þetta skipti eru þær eftirfarandi: „Á undanförnum fimm árum einum saman hafa gjaldþrot stórra fyrirtækja, skriðuföll, heimsfaraldur og eldgos haft markverð áhrif á líf fólks.“

Höfundar frumvarpsins þakka íslensku krónunni sérstaklega fyrir að hafa spilað „lykilhlutverk við árangursríka aðlögun hagkerfisins að þessum áföllum“. Þeir segja að gengi hennar hafi verið afar stöðugt fyrir utan gengisveikingar við gjaldþrot WOW air og útbreiðslu faraldursins. „Þannig studdi hún við samkeppnishæfni og útflutningsstarfsemi þegar áföll bar að garði“ og að forsenda þess að krónan gegni hlutverki sínu og styðji við efnahagslífið, fremur en að valda sveiflum, sé að erlend skuldsetning ríkissjóðs sé hófleg. „Fjármögnun ríkissjóðs verður að fara að mestu leyti fram á innlendum fjármálamörkuðum. Það setur hallarekstri ríkissjóðs skorður og krefur stjórnvöld um að styrkja afkomubatann enn frekar til að skapa skilyrði fyrir lækkun vaxta.“ 

Til að þýða þetta á mannamál þá segja stjórnvöld að krónan hjálpi þeim í áföllum með því að veikjast. Það fjölgi krónunum sem útflutningsgreinar, sem borga laun í íslenskum krónum, fái fyrir þann erlenda gjaldeyri sem þau afla.

Veik­ing krón­unnar hefur ekki bara jákvæð áhrif á útflutningsfyrirtæki. Hún hefur líka augljós og neikvæð áhrif á almenn­ing. Sú sýni­leg­asta fyrir heim­ili lands­ins er að laun heim­il­is­manna verða lægri í alþjóð­legum sam­an­burði en þau voru áður. Önnur afleið­ing sem flestir ættu að finna fyrir er sú að mat­ar­k­arfan – samansett af inn­fluttum vörum eða vörum sem fram­leiddar eru hér­lendis með inn­fluttu hrá­efni – hefur hækkað gríðarlega. Það hafa hús­gögn, raf­tæki, bílar og fatn­aður líka gert. Sam­an­dregið þá hefur veik­ing krón­unnar gert það að verkum að virði pen­ing­anna í vösum launa­fólks er minna en vör­urnar sem það kaupir fyrir þær eru dýr­ari. Það er ekki minnst neitt á það í fjárlagafrumvarpinu. 

Allt leggst þetta hart á þá sem standa frammi fyrir aukinni vaxtabyrði og vanskilum, en það eru sérstaklega ungar barnafjölskyldur og lágtekjufólk. Ég rakti það ítarlega fyrir skemmstu hér hvernig aðgerðarleysi ríkisstjórnarinnar leggst sem ofurskattur á þessa hópa. Hægt er að lesa þá greiningu hér að neðan: